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  • 重庆大学经济与工商管理学院冉光和建议:农业产业结构调整应高度重视 耕地撂荒问题

  • 来源:本站   编辑人:管理员   编辑日期:2017-07-20 点击次数:
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    近年来,受农村劳动力转移加速、农产品价格低落、种粮比较效益低下等因素影响,农村耕地撂荒问题日益凸显。为此,不少地方将调整农业产业结构、发展高附加值农产品等作为解决这一困境的突破口。然而,农业产业结构调整过程中出现的偏差,暂未能有效破解耕地撂荒难题,一定程度上反而加剧了一些地区的撂荒现象。为充分了解重庆市农业产业结构调整现状,课题组对重庆市四个区县进行了实地走访调查。结果显示,在重庆市部分地区,耕地撂荒对农业产业结构的有效调整产生了压力,甚至成为代价性损失,须引起重点关注。

    一、农业产业结构调整偏差“催生”新的撂荒难题

    (一)忽视因地制宜,耕地撂荒“源头”未化解

    一方面,农业种植结构调整存在盲目跟风、忽视规律现象。调查发现,个别地方缺乏对当地土壤、气候、技术、市场条件等的充分调研,径直引导农民种植经济作物,调整失败进而导致大量耕地被无效占用,耕地撂荒现象再次出现。2013年,垫江县包家镇政府动员回龙村村民种植香水树,由于缺乏充分论证,数个月后绝大多数树种枯死,农民无心继续经营,于是将大量土地抛荒至今。

    另一方面,引导发展规模经营操之过急,上马农业项目较盲目,业主经营不善使流转后的耕地撂荒。一些地方在推进土地流转的过程中求大、求快,造成部分种养大户、家庭农场“虚胖”现象严重,不符合适度规模经营要求,在遭遇市场风险后业主亏损弃耕,农户又不愿收回,导致土地流转纠纷,使耕地撂荒。永川区“万亩粮王”梁自然种粮破产后,不少流转的土地也因此被迫撂荒。潼南区因业主经营不善弃耕造成耕地撂荒达1.5万亩,占撂荒地面积的26.1%。此外,部分小业主缺乏明确的经营方向,盲目租用土地,导致土地租而不用,也在一定程度上加剧了耕地撂荒。

    (二)忽视耕地保护,耕地撂荒“势头”未削减

    农业产业结构调整往往“青睐”高质量的粮食耕地,使这部分土地成为畜牧、养殖、果园林木、蔬菜大棚、花卉基地或养殖水面。然而,土地“转型”中的不当保护,极易造成原有高质量耕地的退化和生产力下降。集中表现为:挖塘养鱼或兴建农副产品加工企业,破坏耕地土壤的耕作层;在耕地上栽种果树建成果园后,由于疏于管理,使土壤中有机质、氮、磷、钾等营养元素缺乏,土壤物理性质恶化,土地质量下降;蔬菜大棚面积不断扩大,化肥、农药、地膜用量随之增加,致使土地污染面积增大。九龙坡金凤镇是我市蔬菜基地种植发展比较早的地区,由于基地农户追求高产,经常过量施肥,导致土壤酸化,产量下降,耕地质量问题十分突出。

    由于土地资源的不易再生性,在农业产业结构调整中将耕地改作他用,即使再恢复为耕地,地力质量在3-5年内也较难恢复到最好水平。在我市耕地总体质量不高、供求状况紧张的现实情况下,忽视耕地保护更加剧了耕地撂荒问题。

    (三)忽视整治质量,耕地撂荒“苗头”未堵漏

    农村土地整治作为促进农业产业结构调整的重要措施,在当前实施过程中仍存在着一些问题。

    首先,土地整治中忽视耕地质量保护,过分强调耕地面积的增加。农村土地整治的目标之一是增加耕地面积,然而一些地方(如铜梁区吕奉、平滩等镇)在农村土地整治过程中,为增加耕地而采取不合理的地类(包括荒草地、其他未利用地和零星闲散地)合并转换,致使耕地质量下降。

    其次,不恰当的土地平整方式破坏了耕地质量。由于土地平整工程量较大,在此过程中会使用推土机、刮平机等大型机械,但机械化的挖填极易引起土壤板结,破坏经过长期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤层。

    最后,土地整治后期管护不到位,整治后的耕地撂荒问题依旧突出。一些地方(如潼南区米心、太安、柏梓、双江等镇)在土地整治项目完成后,虽按照相关规定与项目所在镇街、村社签订了工程后期管护合同,但当地镇村无专人管护,再加上土地质量下降,流转率低,使部分土地处于闲置状态而变为荒地,导致重新抛荒。

    二、多管齐下,实施破解农村耕地撂荒的有效举措

    针对出现的新生耕地撂荒问题,课题组认为,需重点纠正农业产业结构调整措施执行中的偏差。具体来看,可从以下几个方面着手:

    (一)农业产业结构调整需坚持因地制宜原则。农业产业结构调整的目标是充分发挥地方优势资源,形成区域特色和专业分工格局,以减少对所在区域粮食耕地的损害。首先,地方政府需根据当地土地、气候、种植习惯、市场供给、交通能源基础条件等要素进行合理的产业结构引导,着力发挥区域比较优势,将筛选和培育具有地域特色和市场前景的优良品种作为调整重点,使传统生产方式与现代农业技术相结合,提升特色农业的生产水平、产品品质及市场竞争力。其次,地方政府在引导农业产业结构调整时,需从项目、资金、信贷、优惠政策等方面建立有效的宏观调控体系,针对不同项目设立技术资质、资金保证等方面的分类准入机制,避免盲目上马一哄而上、一哄而下、一哄而散的农业产业项目。最后,需进一步整合区域特色农产品品牌,形成品牌合力和名牌效应。同时,加大原产地保护标识制度,通过维护原产地生产经营者的合法权益,调动其积极性。

    (二)农业产业结构调整需与粮食耕地保护相协调。既要在结构用地调整中实现耕地占补平衡,又要注重农业生产与生态环境的改善。其一,完善农业结构调整用地的规划管理机制。将农业结构调整占用耕地纳入区域用地管理轨道,对批准的调整用地从占用数量、空间位置、时间安排、生态修复等指标上设定具体准入门槛,在优化用地结构的基础上实现耕地总量动态平衡。其二,重视对结构调整用地的土地质量建设和保护。尤其是对作为种植业结构调整的地块,应坚持用养结合的栽培原则,可尝试推广套种、轮种以及立体种植模式,同时注重土地肥力管理,通过土壤培育和均衡施肥调控肥水条件,确保调整用地质量稳中有升。其三,加强对农业结构调整用地规范的宣传教育和执法检查。一方面加大基本农田保护、土地用途管理、耕地占补平衡等土地保护制度的宣教力度;另一方面通过土地执法监察及时发现侵占耕地、破坏耕作层等行为并依法制止。

    (三)农业产业结构调整要避免出现土地整治偏差。着力构建土地整治过程中的生态安全调控机制,充分发挥土地整治的生态功能和经济效益,以有效服务于农业产业结构调整大局。首先,构建土地整治规划技术调控机制。一方面,结合地块基础数据有计划、有重点地开展土地整治潜力、耕地后备资源适宜性、生态环境质量等方面的评估分析,为规划方案编制提供科学依据;另一方面,根据区域经济发展状况以及资源禀赋实际进行合理的土地整治分区,制定针对各区县不同土地利用功能区的整治项目选址判别指南,以实现“靶向效应”。其次,构建土地整治项目设计调控机制。在土地整治项目中遵循生态保育型这一工作思路,如借鉴国内外耕作层利用的成功经验,在土地整治工程中将表土剥离并收集贮存于保护场内,待工程结束后进行耕作层回填,在回填过程中注重保持原有土壤剖面结构,加快新垦耕地的熟化过程。最后,构建土地整治效益评价调控机制。坚持经济效益与生态环境效益并重、生态功能优先的评估思路,通过建立整治项目管理信息数据库,对项目筛选、立项、实施、竣工、管护的全过程进行监测评估,及时反馈项目效益与执行偏差,为后续土地整治工程的开展提供有益经验。

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