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  • 信息大视野  2012年第5期(总第150期)

  • 来源:重庆社会科学院图书馆    编辑人:管理员   编辑日期:2013-12-06 点击次数:
  • 信息大视野 

     2012年第5期(总第150期)


    热点关注 城镇化是现代化应有之义和基本之策………………………(2)

    理论探讨 新城市化必须进行二元体制的突破…………………………(3)

    城镇化巨量融资需求考验………………………………(5)

    学者论坛 中国城市化效率太低土地大量浪费………………………(7)

    城市化过程中迁移农民权益保护机制………………………(9)

    思想评论 新型城镇化要有新思路 ……………………………………(12)

    城镇化不能过度依赖土地红利  ……………………………(14)

    社会观察 城市化和土地制度 …………………………………………(17)

    深度调查 新农村建设跃进 盲目城市化催生假市民  ………………(18)

    环球视野 借鉴东亚农协经验进行三农顶层设计 ……………………(21)

    资料速递 土地权利的变化线索等十二则 ……………………………(24)

    热点关注

    城镇化是现代化应有之义和基本之策 

    近日,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会并讲话。

    李克强强调,要按照科学发展要求,顺应现代化建设规律,协调推进工业化、城镇化、农业现代化,释放内需巨大潜力,促进经济长期平稳较快发展与社会和谐进步。积极稳妥推进城镇化是事关长远的大战略,要放在现代化大趋势中思考。在国际环境发生深刻变化、我国发展进入新阶段的形势下,研讨城镇化问题十分重要。城镇化是现代化应有之义和基本之策。已实现现代化的国家都是工业化国家,城镇化率高,农业现代化也达到相当水平。我国已进入工业化中期,但仍将长期处于发展中阶段,作为13亿多人口的大国,实现现代化在人类历史上没有先例,需要立足国情,探索前进,走工业化、城镇化、农业现代化协调发展的路子。城镇化是最大的内需潜力所在。我国城镇化率刚超过50%,按户籍人口算仅为35%左右,明显低于发达国家和许多同等发展阶段国家的水平。差距也是潜力,未来二、三十年,每年将有1000多万人口转移到城市,必将持续释放巨大内需,这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉。城镇化是长期历史任务,也是复杂的系统工程。当前,我国发展不平衡的最大表现在城乡差距,城市也存在着棚户区和困难户、农民工融入城市难等二元结构问题,甚至表现为城市最突出的差距。处理不好,就会阻滞工业化、城镇化进程。近几年,我们大力实施保障性安居工程,其中50%是棚户区改造,并采取措施抑制房价过快上涨,这既可惠民生、促发展,也是为了防止抬高城镇化门槛,还有利于调节收入分配,促进社会公平正义。

    李克强说,城镇化需要工业化带动,也给工业化提供支撑。要把发展城市经济与推动产业创新转型结合起来。工业升级需要服务业加快发展,城镇化与服务业更是密切相关。要做大做强服务业,发挥服务业最大就业"容纳器"的作用,增强就业创业活力。推进城镇化,要始终绷紧粮食安全这根弦。我国任何时候都要立足国内解决吃饭问题,这是农业现代化的首要任务。没有农业发展,就难以支撑工业化、城镇化。必须严格保护耕地,夯实"三农"根基。

    李克强指出,城镇化需要统筹布局。既要遵循经济规律,也要考虑全面推进现代化建设和空间均衡的要求,促进大中小城市和小城镇协调发展;提升东部城镇化质量,对中西部条件较好的地方,要加快培育新的城市群。改革是经济社会发展的强大动力,协调推进工业化、城镇化和农业现代化必须依靠改革。推进城镇化,要努力在改革攻坚中破解深层次矛盾。围绕发展方式转变和结构调整、土地节约集约、户籍和社会管理、资源环保等问题,实现体制机制创新,正确处理好利益关系,为发挥城镇化效应提供制度保障。(摘自《央视网》2012年9月19日 )

    理论探讨

    新城市化必须进行二元体制的突破

    诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预言:中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。各种对未来中国经济增长的预测表明:城市化是下一轮发展的引擎。如何突破传统城市化的模式,一些地方的探索可以提供若干启示:

    北京:城乡结合部重点村融入城市的试验。以破除城乡二元体制为突破口,以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提,使农民成为有住房、有产业、有就业、有股权、享受城市职工社保和均等化基本公共服务的新市民,实现城乡结合部地区的完全城市化。在规划上,将50个重点村纳入城市总体规划,并按村制定改造实施规划方案;在土地政策上,给原住农民保留人均50平方米产业用地,允许农村土地在不改变土地性质的前提下,发展非农产业;作为试点,允许集体建设用地参与住房建设;将重点村一定比例土地进入土地储备;对农民集体房屋拆迁参照国有土地征地拆迁政策予以补偿安置;在立项审批上,允许在村域范围从事的产业建设、基础设施项目、回迁楼和租赁房建设等立项,并允许农村集体经济组织成为立项和投资的主体;在社会保障上,实行整建制农转居,重点村农村劳动力全部按城镇职工社保标准进入社保体系;在产权制度上,进行农村集体经济产权制度改革,量化资产,股份到人,将集体经济组织改造成新型合作经济组织,让农民成为有资产的市民;在社会管理上,城乡结合部改造完成后,原农村集体经济组织转变为城市社区,实现城乡统一社会管理体制。

    广东南海:集体土地上的工业化和城市化。集体土地上崛起的工业化。上世纪90年代初,地方各级政府和农民集体将各自手中控制的土地进行统一规划和整合后出租给企业使用。到2002年,南海全市工业用地中保持集体所有性质的几乎占了一半。农村集体建设用地直接进入非农使用所创造的土地级差收益得以保留在村庄内部,且农民集体能长久享有土地级差收益。集体土地上“长”城市。一是明确界定历史遗留建设用地范围,予以确权,为集体建设用地合法利用和交易提供保障。二是制定不同权属土地交易准则。三是制定集体建设用地转国有建设用地办法。四是制定集体土地交易的土地出让金收取政策。五是办理农民公寓房地产权属登记。以土地制度创新为核心启动的改造,不仅为南海新一轮发展释放了巨大的建设空间,而且促进了产业升级,农民集体土地租金大幅提升。实现了土地转用和功能转化中城市化与农民利益提升双赢的新局面。

    海南陵水、三亚:改革征地拆迁模式。让农民成为实施征地拆迁的直接参与者。明确被征地农民的主体地位,政府起指导、监督、宣传和协调作用。允许农民集体建设用地进入市场。陵水县在试点中,除按海南省最高标准支付农民补偿外,还允许村委会在旧村改造时,将剩余的集体建设用地直接招拍挂上市,开中国集体建设用地通过有形市场实现土地收益之先河。同时,创新留用地安置,培植适合农民从事的有稳定收入流的产业。

    三个案例表明,只要改变现行城市化模式,未来中国城市化是可以继续并持续发展的。新城市化模式的核心是,进行二元体制的突破,允许农民参与城市建设;通过土地制度改革,实现集体建设用地与国有建设用地 “同地、同权”,让农村集体土地在符合规划下参与城市化进程。(摘自《四川日报》2012年8月31日/刘守英)

    城镇化巨量融资需求考验

    中国社会科学院近日发布《中国城市发展报告(2012)》指出,2011年中国城镇人口达到6.91亿,城镇化率达到51.27%。如果未来城镇化以每年0.8-1.0个百分点的速度推进,到2020年前后中国城镇化率将超过60%。据此估计,未来全国将有4亿-5亿农民需要在就业、住房、社会保障、生活等方面全面实现市民化,若以人均10万元的农民工市民化成本进行推算,仅此一项,就至少需要40万亿-50万亿元的巨额资金,城市基础设施建设也将面临巨大考验。根据国家发改委报告 “十二五”期间,我国基础设施投资规模将达到50多万亿元。

    在城镇化过程中,无论是农民工市民化成本还是基础设施建设,都需要巨量资金投入,而与此相对的,则是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关。在此情势下,地方政府发债热情重新高涨,部分城市直接发债试点及城投债等融资方式很受青睐。面对如此庞大的融资需求,依靠单一的融资模式并不现实,仍需创新多种融资模式以合理分担风险。

    发债热潮:作为目前地方政府两种主要发债手段之一,2012年地方政府自行发债试点已于近日启动,上海市8月率先发行89亿元地方债。

    城投债方面,虽然经历了去年的“信用”危机以及今年集中到期偿兑的特殊节点,上半年城投债市场仍旧创下新高峰。根据中金公司统计,截至7月5日今年新发城投债已达到4284亿元,接近去年全年的发行额。

    城投债作为“准市政债”,一般被认为是我国正式发行市政债前的试水之举。这一债券形式是发达国家普遍采用的,为满足城市基础设施建设融资需求而发行。广义市政债还可以理解为城市财政债券与市政公司债券。在城镇化发展过程中,这两种债券都可以成为增发的对象,以支持巨大的融资需求。

    城镇化过程中的基础设施建设主要涉及3种形式,第一种是非经营类,基本没有收益,此类应以市政债、地方债券融资为主;第二种是准经营类,比如地铁,应由财政适当给予补贴;第三种则是全经营类,主要涉及自来水、煤气等需要大量消耗资源的设施,此类应由运营公司自主负责。地方政府直接发行债券并非其对外融资的唯一选择,若能构建融资平台公司的市场化运作模式,明确融资平台的投资边界,界定其责权利,完善公司法人治理结构,那么,以融资平台公司为载体,同样可以建立起有效的地方政府市场化融资机制。

    融资平台无可替代:融资平台公司仍然是准公益性(准经营性)项目的最佳投资主体。即使地方政府债券普遍推开,仍然不能完全代替融资平台公司的作用。估计“十二五”时期需由地方政府投融资平台公司进行融资、投资建设的基础设施占全部基础设施投资的比重会保持在60%左右,其投资需求约为30多万亿元。

    同时,融资平台本身也将逐渐发生转变。未来伴随银行对平台公司贷款风险控制力度的加大以及城投债发展和地方债试点范围的扩大等,这一领域中银行贷款的比重会有所下降,将更有利于创新融资方式并分散风险。过去融资平台为地方做出了很多贡献,一是为政府和金融机构之间搭建桥梁,二是为政府规范地运作一些投资项目提供了基础。通过融资平台运作完成了很多基础设施的建设,经济发展更快,政府财政也因此好转,这是一个良性循环。对于风险,不断完善融资平台公司自身的体制与机制是防范风险的关键。此前平台在“融资、投资、建设、运营”的一体化方面存在障碍,各环节分离导致风险增加,这一点最终仍需要有明确的体制机制建设以及市场规则予以约束。

    最后,要从需求端约束地方政府的投资行为,否则再多的融资渠道、再大的资金供给都难以满足。只有不断完善地方政府债务监管体系,有效监管地方政府债务,才能为融资平台风险防范创造有利条件。当务之急,中央政府应尽快建立全国统一的债务管理制度,从法律上规定地方政府的举债权限、举债方式、管理机构等内容,同时,建立规模控制和风险预警机制。(摘自《中国投资》2012年9月20日/刘斯斯)

    学者论坛

    中国城市化效率太低土地大量浪费

    面对外需乏力的局面,中国经济增长的动力责无旁贷地落在了内需上,而作为中国最大内需潜力所在的城镇化,则迫切需解决效率不高的问题。10月13日举行的复旦大学经济学系建系90周年庆典暨中国经济学发展创新论坛上,国务院发展研究中心研究员吴敬琏表示,城市化作为新的经济增长引擎,还需要依靠经济效率的提高,也就是转变经济发展方式,包括城市化本身的效率也要提高。

    低效率城市化浪费土地资源:2011年我国城市化率达到51.3%,首次超过50%。最近五年中国城市化的速度在加快,但是城市化的效率太低,资源不能够支撑城市化的正常进行,进而使得工业化和现代化受到了阻碍。而这种低效率问题,现在还愈演愈烈。我国城市化低效率的主要表现为:不仅造成土地资源的大量浪费,比如土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度,还造成了大量失地农民和“伪城市化”人口。这一方面很难提高这个城市的制造业和服务业的效率,另一方面还造成贫富的分化。同时,摊大饼式的发展方式还导致城市专业分工的水平很低,产业的空间结构恶化,因此城市的营运效率也变得很低。

    中国上一轮的发展基本上是靠工业化和城市化来拉动,但上一轮的城市化又基本上是靠土地推动的。比如,靠土地的宽供应和高耗费来保障高投资,通过压低的地价来保证高出口,以土地的招商引资保证工业化,靠土地的抵押和融资来保证城市化推进的过程,土地在这里其实是起着一个非常关键的作用,就是一个发动机的角色。

    从用地成本来看,从2000年—2011年期间,综合地价的水平差不多涨了297%,商业地价的水平是涨到了309%,居住用地的价格是上涨了528%,而在此期间工业地价水平才提高71%。此外,政府基础设施投资主要也是依托于土地的抵押融资,2011年全国土地抵押面积是420万亩,抵押金额达到4.8万亿。而高度依赖土地也产生了相应的经济风险和社会风险,比如地方政府的债务风险,以及各地出现的征地纠纷。

    改革地产制度:对于中国城市化的低效率问题,首要的原因就在于土地产权制度,在城市化的过程中政府可以用很低的价格拿到从农业转到城市的土地,然后政府、开发商和其他拿到批租土地的人分享这个价差,于是对于政府来说就是土地财政,对于开发商来说则是因为价格的扭曲使得土地的利用非常浪费。要应对中国城市化的低效率,地产制度一定要改革,不改革的话很难制止这种恶化。同时还要改变相应的财政体制,重新界定市政府的职责,政府在做规划的时候只能因势利导,而不能取代市场。

    对于土地制度改革,一是要破除城市国有和农村集体所有这两种权利不平等的体制,这两种不同的所有权应该是在规划的前提下有同等进入城市化建设的权利,这样既可以解决权利的问题也可以解决建设空间的问题。同时,考虑到未来城市建设资金里土地资金依然要占据很大比重,建议可以借鉴日本、韩国、中国台湾等国家和地区在城市化进程中所采用的“市地重划”这一措施。具体来说,就是用一部分土地来做溢价解决该区域的城市化建设资金来源,另外一部分土地让原土地所有者通过升值来分享城市化的好处。另外,土地的真正收益要从现在的归政府转向归社会,土地增值的部分要通过土地增值的税收让全社会来分享。

    中国城市化的第一个阶段是出口导向引起沿海地区的城市化,第二阶段是通过不断强化基础设施投资造成中西部地区的城市化。在经济全球化过程中,在国内地方政府融资平台有巨大风险的时候,我觉得现在处于成本和效率赛跑(的阶段),如果你的效率能跑得过成本那就可持续。(摘自《第一财经日报》2012年10月15日/胥会云)

    城市化过程中迁移农民权益保护机制

    中国的城市化进程是与工业化和国际化同步的新型城市化,作为城乡二元结构的特殊主体,迁移农民成为转型过程中制度变迁的核心。迁移农民一方面为城市化发展提供了必要的土地和人力资本,推动中国经济快速发展;另一方面,没有得到有效保障的迁移农民带来了“城中村”等社会问题。如何切实保障迁移农民的权益,实现城乡协同发展,将成为影响未来区域经济发展和公共政策制定的关键。

    迁移农民“边缘化”是城市化进程中的突出问题:衡量城市化发展水平的静态指标是城镇人口的比例,而指标背后承载的则是人口的迁移、生活方式的改变以及文化的融合。

    形成农民迁移的原因主要有两种类型:一种是被动迁移,处于转型期的地方政府,出于对区域产业布局优化及城镇发展的需要,通过征地补偿和集中安置的方式,将农民与自身的土地使用权相分离;另一种是农村富余劳动力从土地中自发解放出来,进入第二三产业获取更高的经济收益,此时也会出现离开本土的外出主动迁移情况。

    当原有土地的农业投资收益或征用补偿难以满足未来职业转换的资本积累和养老需求时,迁移农民事实上已经失去了“农民”的身份,只能依靠自身的人力资本获取未来收益,此时迁移农民就处于难以返乡的“半边缘化”状态。进入城市后,如果能够通过长期劳动合同获得稳定的经济收益,并享受教育、卫生等公共资源,获得城市的身份认同,那么“半边缘化”状态就会消除。相反,如果迁移农民受到收入、文化特别是户籍制度等限制,不能享受就业地区的公共福利,就会造成既不能融入城市又难以返乡的两难境地,被“完全边缘化”。为了生存,被“边缘化”的迁移农民会在消费相对较低、文化氛围接近的地区聚集,形成“城中村”等特殊的城市化弊病,成为制约和谐社会发展的瓶颈。

    构建城乡二元结构下的价值转换体系是关键:当前迁移农民“边缘化”的根源在于城市化进程中没有很好地缓解城乡二元体系下公共资源供给水平的差异。由于城乡之间存在社会福利缺口,农民在迁移过程中就面临两重的公民待遇:如果就高标准,会给城市发展带来巨大负担,城市不得不通过设置迁入门槛减低人口数量;如果就低标准,又会给农民适应城市生活带来障碍,农民的迁移权没有得到很好保障。

    由于当前城市经济社会发展的平均水平远高于农村,社会整体的公共服务还处于相对缺乏的状态,因此学界解读农民迁移权的时候突出了对农民入城后的权益保障,而忽略了作为农民所具有的潜在收益水平,也就是农民迁移的机会成本,例如农村宅基地使用权、土地承包经营权等原有利益。如果能够有效地将农民迁移的机会成本与城市社会公共服务资源进行合理的转移和置换,将大大缓解农民迁移过程中面对的城乡社会福利缺口。另一方面,正常的城市化进程都会经历城市化、郊区城市化、逆城市化、再城市化的过程,农民迁入城市仅是城市化发展的前期阶段,随着大城市病的涌现和中小城镇的发展,可以预见的过程是迁入城市的农民还会选择性地迁出城市,此时如何将城市的公共福利获取权转换为城郊、甚至农村的收益权利,也是农民迁移权益保障的重要内容。因此,切实保障农民迁移权的关键不是尽量降低城乡之间的社会福利缺口,而是建立城乡二元体系下的公民权利价值转换体系,即农民如果进城放弃农村的相应收益,就将获得城市居民的相应权利,相反城市居民要进入村镇也能获得对应的权益。

    政府主导的要素市场配置是有效手段:我国城市化是立足于工业化和信息化不断发展,而区域经济发展水平差异较大、市场经济体系尚不完善的背景下的产物,因此难以推行完全市场经济国家所采用的土地私有和名义户籍制度。保障迁移农民权益必须将政府的行政协调与市场的价值规律有机结合起来,优化现有的户籍以及相关配套政策,逐步建立和完善城乡之间的要素配置市场,其中最为关键的就是土地流转市场和劳动力配置市场。

    土地是农民拥有的最重要资本之一,如何将农民的土地转换为入城的资本,现有的途径往往是通过政府向集体征地,再进行补偿分配的方式完成,这种方法最大限度地发挥了区域土地布局统筹和优化,但难以解决个别农民迁移的土地置换补偿要求,因此政府可以通过建立土地资源流转中心等职能组织,将分散的小块土地吸纳、置换、整合,再进行流转、补偿分配,将农民的土地收益权,特别是农村宅基地使用权、土地承包经营权等转换为城市中经济适用房、廉租房等公共配套资源,完成流转农民的权益保障。

    人力资本有机转换机制也是迁移农民权益的重要保障机制,对于具有专业技术或对于迁入地经济社会发展有所贡献的外来务工人员,通过相应的人才评价机制对其人力资本进行衡量并赋予相应的城市公共资源。这也是当前许多城市改革的方向。

    此外,对于城市化发展水平较高、城乡公共服务资源水平接近的地区,也可以采用一元化的户籍制度改革,即实现城乡统一公共服务和社会保障,这最大限度降低了农民迁移利益上存在的城乡差别,让农民的迁移决策更多地取决于个人因素而非制度的约束。一元化户籍的优势在于保障城乡之间的双向通道,对城市化后期的发展进行了开放性的制度创新。摘自《光明日报》2012年10月15日/何燕 宋周

    思想评论

    新型城镇化要有新思路

     改革开放以来,特别是上世纪90年代以来,我国城镇化水平快速提高,年均增长1个百分点左右,2011年我国城镇化率超过50%。今后一段时期,我国仍处于城镇化快速推进阶段,同时也面临许多突出问题,需要进行重大的战略调整。

    新型城镇化的内涵特性可以简单概括为以下几个“协调”。第一,协调人口、经济、资源和环境。依托城镇的资源和环境承载能力聚集产业和人口,缓解部分大城市由于人口膨胀和产业粗放带来的资源短缺和环境污染压力,保障城镇化的质量、效益和福利,实现城镇化的可持续推进。第二,协调工业化和城镇化。引导工业化从粗放、速度型转向集聚、效益型,改革完善制约农民进城和流动的体制机制,切实改变长期以来城镇化滞后于工业化的现象,促进工业化引领城镇化、城镇化支撑工业化。第三,协调大、中、小城市发展。以资源环境承载能力和公共服务功能配套完善为原则,合理控制大城市过度扩张,加快健全中小城市硬件设施和软件服务,引导人口和产业集中集聚,形成大、中、小城市合理有序发展格局。此外,新型城镇化的内涵特性还包括协调人口城镇化和土地城镇化、协调就地城镇化和异地城镇化、协调流出地和流入地公共服务体系建设,等等。

    按照从近期到远期的顺序,推进新型城镇化至少具有以下4个方面的战略意义,可以简单概括为4个“有利于”。一是有利于缓解资源环境压力和瓶颈约束。资源环境严峻的现实表明我国必须走集约化、紧凑型的新型城镇化之路。二是有利于缩小城乡差距和差别。迫切需要促进城乡基本公共服务均等化,加快实施城乡统筹协调和一体化发展的新型城镇化。三是有利于控制地区差距扩大。由于地理区位、自然条件、经济基础等因素,长期以来我国存在地区发展差距较大的问题。地区差距的扩大,对于加快实施以区域协调为特征的新型城镇化提出了迫切需求。四是有利于有效扩大内需。我国有13亿人口的巨大潜在市场和蕴含巨大的内需。这就迫切需要加快推进新型城镇化,合理引导城镇化进程中产生的投资需求,着力挖掘培育农民进城转为市民产生的消费需求,为实施扩大内需战略提供长远支撑和根本保障。

    新型城镇化是一项战略性系统工程,需要长时期、各方面共同努力。推进新型城镇化,需要统筹规划,稳步推进,分阶段制定采取切实可行的对策措施。一是树立科学的发展理念。要实行最严格的土地和水资源管理制度,大力倡导集约、绿色、循环、低碳等先进模式和技术,促进资源节约和环境友好,保障城镇化进程的可持续性;加强信息网络技术推广应用,着力加快“三网融合”、云计算、物联网等重大技术突破,促进知识经济和技术经济跨越式发展,促进城镇化实现成本下降、效率提高、综合效益改善等多重目标兼顾并重。二是明确生产、生活、生态功能分工和空间布局。要促进生产功能配套、完善和高效,引导生产要素空间集中集聚,发挥生产领域的经济效益;促进生活功能安全、便捷和舒适,合理布局生活性设施和业态,发挥生活领域的社会效益;促进生态功能平衡、稳定和可持续,保障生态系统不同类型单元规模和边界,发挥生态领域的环境效益。三是营造有利于创业、创新、创造的环境。要合理统筹发展劳动密集型和资本技术密集型产业,注重提供就业机会和打造创业平台,为提高收入和消费水平提供支撑;加大科技研发投入和人才培养、开发和利用,发挥企业主体和政府引导扶持作用,促进集成创新和自主创新等多种方式加快发展,提升城镇化的技术含量和创新意识;加强自主知识产权保护,培育自主品牌,促进创新技术大规模推广应用和产业化,增强产业和城市的核心竞争力,夯实实体经济对于推进城镇化的坚实基础。四是实行精细化、人性化和国际化管理模式。随着技术进步和物质文化水平提高,需要加强精细化的城镇规划、建设和管理,满足日益拓展和深化的城市功能和服务需求;更加注重以人为本,应对未来城镇化进程衍生出来的更多人性化需求;着眼经济全球化趋势潮流,加强国际交流合作与对接,提高对外开放度,提升城市管理和服务的国际化水平。(摘自《经济日报》2012年7月23日/高国力)

    城镇化不能过度依赖土地红利

    城镇化是保持我国经济可持续增长的最大潜在内需和持久动力。当前我国城镇化发展速度很快,2011年中国城镇化率首次超过50%。在城镇化高速发展过程中,我们要努力改变地方政府对土地财政的过度依赖,改变城镇化对“土地红利”和“人口红利”的过度依赖,推动城镇化从外延型发展向内涵式发展转变,从“量”的扩张向“质”的提升转变。通过智慧城市建设推进智慧城镇化,实现城市产业升级和城市智慧治理。

    城镇化是当前“稳增长”和“调结构”的重要引擎。如果在某种意义上说工业化是创造供给,城镇化则创造需求。城镇化引发消费需求,培育高消费群体,刺激投资需求,扩大民间投资,推动结构转型,培育创业者和新型农民。城镇化的可持续发展需要高度重视当前过度依赖“土地红利”,政府过度依赖“土地财政”,地价过高推高房价的问题。上世纪九十年代“分税制”改革后,受限于地方政府财权与事权的不匹配,土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源,但也造成城市政府的“土地财政依赖症”。财政部统计显示,2011年地方政府国有土地使用权出让收入3.3万亿元,相当于地方政府财政收入的80%以上。过度依赖“土地红利”的城市发展模式给城市可持续发展留下“后遗症”。一方面,“土地财政依赖症”导致高地价推高房价,加剧了房地产的“泡沫化”,过度透支了居民消费能力。据不完全统计,土地出让金约占房价的30%-50%。如果加上税费,一些地方地价和税费占到房价的五到七成,地价成为过高房价的主要推手。另一方面,基于“土地财政”的城镇化形成了粗放式的土地经营模式,盲目追求土地要素的简单投入造成土地城镇化和人口城镇化之间呈现非均衡发展。调查显示,2000-2009年,我国城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%,但城镇常住人口仅增加了28.7%,土地的非农化大大快于人口城镇化。2010年,全国城市人均建设用地高达133平方米,大大超过发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。受土地资源的稀缺性及当前宏观调控政策的影响,“土地财政”模式已难以为继,“土地红利”已显现出日益衰竭的趋势。今年1-8月,全国一线城市土地出让金累计955亿元,同比下滑58.2%。

    我国城镇化高速发展同样过度依赖“人口红利”和“半城镇化”推动,从农村到城市的人口非家庭式迁移和不彻底劳动力转移使城镇化付出了巨大社会代价。在我国二元城乡结构的变迁过程中,数量庞大的农村人口流向城市,并为城镇发展提供充足廉价的劳动力资源,特别是2亿多农民工所带来的巨额“人口红利”已经成为城镇化发展的主要动力。然而,与土地要素的利用模式一样,我国城镇化对待廉价的劳动力要素依旧采取大规模简单投入的粗放式发展模式。这种由农村剩余劳动力转移创造的“人口红利”在过去相当长的时间内推动着我国城镇化的快速发展,但是随着劳动力供需结构的变化,继续依赖“人口红利”来推动城镇化的未来发展将不可持续。据第六次全国人口普查结果显示,中国劳动力在2012年之后将开始负增长,这意味着我国劳动力已经从“无限供给”向“有限剩余”转变。同时,以“人口红利”为传统动力的城镇化模式需要付出沉重的社会代价,加剧的城乡矛盾将阻碍城镇化的可持续发展。我国农村剩余劳动力转移80%以上是非家庭式迁移,量大面广的“钟摆式”和“候鸟型”人口流动造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”。在农村人口中,约有5000多万留守儿童,4000多万留守老人和4700万留守妇女。这种以“三代人”幸福换取的“人口红利”是一种沉重的社会代价。改变这种局面需要变农村劳动力转移为家庭式迁移,改变城市对农民工的“用而不养”、“取而不予”局面。

    智慧城市是城市经济转型发展的转换器,是城镇化、工业化和信息化的深度融合,是城市治理的新模式。一座有百万人口的城市,如果在投入不变的前提下实施全方位的智慧化管理,将使城市的发展红利增加3倍。我国提出智慧城市建设的总数量已经达到了154个,计划投资规模超过1.1万亿元。针对当前智慧城市的建设热潮,就当前智慧城市的发展提出四条建议:一是“创新驱动”,智慧城市的建设必须依托技术创新和战略性新兴产业的发展,衍生全新的产业形态,推动城市产业升级,促进城市发展动力机制的转换,实现从过度依赖“土地红利”、“人口红利”的廉价“要素驱动”转向依靠知识和信息的“创新驱动”。二是“应用为王”,智慧城市的建设应以市场需求为导向,充分发挥市场配置资源的作用,运用市场法则来培育市场前景广阔的新兴业态,实现智慧增长。三是“智慧整合”,智慧城市建设的核心是整合资源,切实解决城市运行中的资源分散、行政分割和管理分治的格局和“孤岛现象”。四是“变革治理”,发展智慧城市必须推进城市管理方式的变革,建立高效协调的城市治理机制,用智慧城市医治当前日益严重的“大城市病”,使城市居民的生活更加安全、更加便捷、更加舒适。通过智慧城市建设推进智慧城镇化。(摘自《新浪财经》 2012年9月13日/辜胜阻)

    社会观察

    城市化和土地制度

    我国现有城市化和土地制度,我们基本上走的是东亚模式,中国在今后二三十年,除了现在已经进城的两亿人,加上他们的家属,有四亿人要在城市里面安顿下来,另外还有三四亿人要进城。

    现在是我们的制度歧视造成的这个格局,显然不能持续下去,要知道我们有几千万的留守儿童在乡村里没有人照应,即使是带在身边的人,生存条件也基本上不符合稍微体面一点的标准。这是我们面临的久已拖欠的巨大债务。

    这是一个综合问题,涉及到土地制度、户籍制度的全面调整,而且牵一发而动全身。在解决这个问题的时候,确实要考虑到我们国家的历史特点,考虑到我们的转变必须是分步的,同时要看到其他国家的经验,特别是跟我们情况相近的、人口资源条件相类似的国家所走过的道路。

    特别是关于土地补偿的问题。我们现在的问题和市场化是一样的,一方面是市场化发展的不足,另外则是一些领域市场化过度,我们受两方面之害。在农民的土地补偿问题上,一方面是城中村和城郊农民一夜暴富;另一方面是边缘农民,因为大工程路过那些乡村以及远郊开发区的农民,他们的补偿严重不足。城市化解决的核心问题首先要认清谁是城市化主体,城市化主体就是这两亿多农民工,以及另外两亿被迫分离的家属。所有对农民的让利都是对城郊农民的让利,中国将来不可能把所有的农村都变成城市,而最大的不匹配就是这部分从中西部、从非城郊来的农民工和家属,他们是我们城市化的主力,但是他们从中没有得到收益。土地制度改革不是简单地把钱给城郊农民。

    我们的制度设计,要把现在地方政府拿来盖大楼、盖办公室、搞大马路、搞大广场的资金,包括郊区农民不正当获得的高额补偿金,统统拿出来归公,归农民工及其家属。整个制度设计要按照这个完成。也不是把农民在农村里的几个村并一个村盖上楼,那跟现代化没有任何关系,再过几年随着大部分农民来到城市,这种新村还要被拆掉,那是城市化的巨大浪费。为什么土地城市化和人口城市化脱节?就是因为我们只分配土地指标,从来不分配安置农民工及其家属落户的指标。我的建议是把主流的土地指标分配和农民工及其家属落户指标挂钩,谁能安置更多的农民工及其家属,就给谁更多的土地指标。(摘自《第一财经日报》2012年9月19日/华生)

    深度调查

    新农村建设跃进 盲目城市化催生假市民

    目前全国各地很多新农村建设的土地并没有得到正式批准,很多都是违规占地开发,对此《中国产经新闻》曾对河南、安徽等地的违规情况报道过。

    目前很多地方新农村建设的主要方式是,将农民住房拆除,合村并点,让农民住进楼房,建立新型农村社区,实行城市化管理,农村住房改造规模空前。其中,对农民住房补偿过低,政府组织开发的楼房售价过高是最要矛盾,导致农民还得倒贴大量房款,导致很多人无力承担购买、搬迁、装修楼房费用,必须借贷,结果一拆返贫。

    还有一个让村民痛苦的问题,有的新农村建设开发的是和城市一样的楼房,在很多地方被称为“洗脚上楼”工程,然而,由于部分村民还保留着部分土地,依然从事农业生产,如何将家里的拖拉机等生产工具摆放在楼房里成了难题,而习惯养殖鸡鸭牛羊的农民如何将这些宝贝赶上楼房也是一件难事,有的地方就出现阳台养鸡、养羊的现象,邻里矛盾凸显。“没有土地、没有工作、没有保障”。在城市化和工业化迅速推进的同时,由于有的地方没有妥善安置好农民的问题,导致了三无农民的出现。在此情况下,即使“洗脚上楼”后,很多农民只有背井离乡走上外出打工的道路,造成新农村出现了楼房闲置的问题。

    那么,为何中央下达的保障房任务受地方政府抵制而新农村建设却受到很多地方的热捧呢?据了解,新农村建设每从农民住房中腾出1亩地,有的地方就有数额不菲的补贴,腾出的土地可以流转、招商,以获取收益。农民被集中规划到大型社区后,可以将农民承包的耕地因地制宜地集约经营,即将土地转包给种田大户,规模化经营,失地农民可以到土地承包大户当农业工人。对于这种情况,很多农民出现消极参与甚至抵制行为,认为不符合农村生产生活现实,对大量农民住房拆除,是对农民财产的侵犯。而政府组织开发的楼房质量也让农民不满意,认为其安全和使用年限远没有农民自己盖的房子质量高、寿命长。一旦地震“万人村”就会变成“万人坑”,为此产生了很大的焦虑和恐惧心理。

    与农民相比,沿海一些地方的渔民也受到了冲击。江苏某港口城市由于填海造地以及港口的建设,当地政府统一开发建设楼房来安置渔民,以前的渔村变成了现在的社区,而很多渔民依然还在出海打渔,于是小区里、阳台上经常晾晒着渔网,远远看上去小区像个蜘蛛窝,导致很多祖辈以出海打渔为生的渔民们生产、生活受到了影响。农村就要像个农村的样,过分追求城市化对农村是个灾难。虽然住进了楼房,农民的生活并没有得到根本改善,反而造成了不便。

    目前各地正全力推动新农村建设,群众积极性也不断升高,主流情况是好的,但是有两种思想倾向值得注意。一种倾向是在中央决定建设新农村的大背景下,部分地方却没能正确地理解和把握中央新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标与要求,对基层必要的了解和调查,没有形成有针对性地的工作方法和工作步骤,简单地将新农村建设理解为搞工程建设,盲目地搞运动,有能力要干、没有能力也要干。另一种倾向是惧怕做农民工作,怕接触农村的工作,担心矛盾复杂、政策性强、不易把握,担心没有钱不好做事、做不好事,不愿意负责任,要逐渐改变干部下乡的形象从“要钱要命”到”“造福送物”中来。

    由于受长期形成的城乡二元体制影响,我国城乡发展不平衡,农村仍然比较落后。从总体上来说,农村面貌还没有根本改变,环境脏、乱、差,使得城乡差距表现得更明显、更突出,对此国家专门提出了要在科学规划的指导下进行新农村建设。而农村规划有着不同于城市规划的特点,只有因地制宜,突出特色,才能使农村规划得到科学的发展,将城市规划的经验照搬到农村规划建设中是肯定不行的。

    农村居民收入水平不高,政府财力有限是新农村建设的最大难题,尽管中央已经和正在采取一系列措施逐步增加财政向“三农”的投入,但短期内不可能增加大量投入,新农村建设只能立足已有的基础,解决农村发展中急需解决的紧迫问题。

    面对问题,在改善农村人居环境的同时,要把是否能尽量保留原有房屋、原有风格、原有绿化,突出农村特色作为一项基本要求。中国广大农村若是都失去其特色,只会变成一个个大同小异的微型城市,还将一大批农民异化成“种地没田、打鱼没海、放牧没草、生活没保障”的假市民。(摘自《中国产经新闻报》2012年10月11日/徐广忠)

    □ 环球视野

    借鉴东亚农协经验进行三农顶层设计 

    综合农协既是直接代表农民利益的自主性社团;又是受国家委托、协助政府实施三农公共服务的经济、社会机构;还是驰骋于国内外市场兼具金融、流通、加工的巨型企业,是横跨政府、市场、社会三大部门的跨界机构。综合农协,是东亚地区(日本、韩国及台湾地区)的农村历经数代,至今仍旧发挥着重要作用的特定的农民团体。它是以专业农户和兼业农户为基本成员,以乡镇为覆盖地域,以互助合作为基础,为农户会员提供购销、信用、加工、商业、农技推广、文化教育与福利事业等多类型综合服务的基层农民组织。下面以韩国农协为例。

    韩国农协是公法人社团:韩国农协是根据1961年《农协法》这个特别法设立的公法人社会团体。其设立目的是“通过提高农业生产力和通过农业人的独立的合作组织,提高农业人的经济社会地位,确保国家经济的均衡发展”,其名称受法律保护,农协“之外的其他组织不得使用地域组合、专业组合,以及国家农协中央会之类的名称”;其业务范围可超越金融、保险等专业法的规定,依法从事所有涉农业务:金融、保险、粮食售卖、运输、仓储、物流、超市、海外贸易、农业技术推广、农村社会教育和社会福利等。它由国家委托,在政府这个公法人权力之外来行使保障和维护农民权益和收入的公共权力。

    目前,韩国农协的组织结构分上下两层,上层为农协中央会,下层为设在乡镇的基层农协,并整体采用“一元化的综合农协体制经营”。农协的业务为金融事业、经济事业和社会事业三个大类。由于城市化进程加快,韩国农民人数锐减,农协组合员也随之减少,不过,利用农协信用事业申请加入的准组合员即市民逐年扩大,到2010年末,已经高达1448万人,是农民组合员的6倍。可见,只要农协的事业与社区居民利益相连,就可以长盛不衰。作为公法人社团,韩国农协是政府所有涉农政策的履行者。甚至以国家担保方式协助农协向国外借贷,解决资金不足的问题。作为公法人社团,韩国农协中央会的总裁须由农林部长提名,经财政部长同意,由总统任命,而首席监事则须经财政部长同意,由农林部长任命。韩国农协总裁以下的干部均为聘任制。农协工作网络遍布全国,大小机构共有5663个。

    《农协法》1999年修订版明确韩国农协中央会可依法设立公司,独立运行金融和各项经济事业。各公司在农协中央会董事会领导下,采取CEO负责制。2012年3月,又将农协银行从农协中央会正式分离,成为农协中央会控股、保留农协标识的独立银行。

    韩国不仅设立了《农协法》,还制定了一百多部涉农法律,内容涉及三农事业发展和乡村建设管理的各方面,形成了较完善的法律配套体系,对于保护农村、保持农村组织的稳定性和农业政策的连续性,起到了奠基和固本的作用。

    中国需借鉴东亚经验:在中国,三农事业事关国家粮食安全、生态安全、土地安全,是所有重要的国家资源的来源和基础,是国家安全战略的底盘。以科学合理的政策和制度治理三农,可以收到推动长远发展的功效。中国三农事业的顶层设计,可以从东亚设立公法社团性质的综合农协经验中得到有益的启发。

    第一,公法社团的综合农协兼具三重性质,是跨界机构。它既是直接代表农民利益的自主性社团;又是受国家委托、协助政府实施三农公共服务的经济、社会机构;还是驰骋于国内外市场兼具金融、流通、加工的巨型企业,是横跨政府、市场、社会三大部门的跨界机构。

    第二,综合农协能够整合不同主体各自的优势。依托国家授权、政策支持和农民信任,综合农协能够建立强大的公共资产,在资源禀赋、资源配置、组织制度、人事调配、运营机制等诸方面集政府、企业、非营利组织之长,因而具备一般企业和社团都无法比拟的市场竞争力。

    第三,综合农协有利于培育农村自治机制。一方面需要立法,建制度、建组织,政府给资源、给政策、给投资,另一方面,需要加强对农民的教育和培训,让综合农协成为具有内生动力的农民自己的组织。依据《农协法》,综合农协的各级组织负责人都由农民选举产生,既有理事会、监事会,还有由农民组成的总干事工作团队。让农协组织在自我推动、自我监督和法律监督中健康成长。

    当然,农民的自主、自治意识和基层民主的养成需要相当长的时间,韩国对于农协从开始的直接治理到后来的放开治理,经历了大约40年。我国如果尝试公法社团的农协,即便开始阶段由政府主导,逐渐过渡到农协基本自治也无需经历那么长的时间。重要的是,要充分利用网络时代的社会结构、社会资本和新兴科技,以透明公开为准则,下决心在整饬治吏基础上创建新型社会经济组织和新型的乡村治理结构。

    将推进中国三农事业的顶层设计、重大决策与基层的试点和探索结合起来,在启动顶层设计的战略研究时,将设立公法社团的综合农协列入国家层面的综合改革配套试点,探索政府与综合农协这两类不同性质的公法人之间相互激励又互有约束的中国社会治理新机制,中国新一轮改革之门就洞开了。(摘自《中国乡村发现网》2012年10月2日/杨团)   

    □资料速递

    土地权利的变化线索/周其仁//经济观察报, 2012年9月4日。土地“权变”:城市化下的农村土地变革/邓华宁 等//经济参考报,2012年9月12日。努力走出有重庆特色的新型城镇化道路/史太平等//重庆日报,2012年9月15日。中共重庆市委重庆市人民政府关于推进新型城镇化的若干意见/重庆市政府//重庆日报,2012年9月18日。推进新型城镇化需要体制机制创新/甘露 马振涛//中国经济时报,2012年9月20日。城镇化关键期战略谋划/唐敏//望,2012年9月27日。。李佐军:通过改革推进我国新型城镇化/周子勋//中国经济时报,2012年9月28日。城镇化是中国现代化进程中的大战略/叶一剑;龚奕洁//21世纪经济报道,城乡统筹发展先改户籍制度/姚建莉//21世纪经济报道,2012年10月9日。2012年10月9日。城镇化的本质是人的城镇化/季晓莉//中国经济导报,2012年10月10日。城镇化是新时期中国经济增长的发动机/马晓河//国家行政学院学报,2012年10月15日。重启县改市 启动镇改市 助推城镇化/刘勘//千龙网,2012年10月15日。


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