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  • 信息大视野 2014年第6期(总第163期)

  • 来源:重庆社会科学院图书馆    编辑人:管理员   编辑日期:2015-02-12 点击次数:
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    2014年第6期(总第163期

    热点关注 十八届四中全会提出全面推进依法治国总目标……………(2)

    政策解读 坚守法治原则 推进简政放权…………………………………(2)

    理论探讨 厘清党与法治的五大关系……………………………………(6)

    从法律体系到法治体系 ………………………………………(9)

    学者论坛 尊重宪法亟需建立宪法监督机制……………………………(12)

    思想评论 国家治理的法治化 ……………………………………………(15)

    依宪治国 开创新的政治文明………………………………………(17)

    社会观察 争取国家与公民的双赢………………………………………………(20)

    资料速递 党的十八届四中全会内容要点……………………………………(23)

     

    □热点关注

    十八届四中全会

    提出全面推进依法治国总目标

    十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标,必须坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。(摘自人民网2014年10月23日)

    □政策解读

    坚守法治原则 推进简政放权

    简政放权是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革,直接涉及法律关系的重大调整和权利义务、职权职责的重新配置,能否切实贯彻法治原则,事关改革事业成败,也事关法治建设大局。

    一、职权法定原则:法治首先要落在职权法定上,公权者该做什么、不该做什么,能做什么、不能做什么,皆于法有据,一准于法。行政审批是政府的法定职权,不论设定与取消、转移与下放、增加与减少,都涉及现有法律关系的调整变动,必须依法而为,即便政府主动削权,也不能自己说了算。

    一要解决于法有据问题,做到先授权、后改革。国务院机构改革和职能转变方案,得到了最高国家权力机关的授权。现在,有些部门和地方改革的积极性很高,需要注意的是,凡涉及法律关系变动、影响法律实施的先行先试,都应当在充分论证的基础上依照法定程序先取得不同形式的授权。

    二要解决法律法规清理修改问题,做到先动法、后动权。这些年,随着立法增多,政府职权多数已经写在法上,动权必动法。国务院简政放权改革审慎采取了先动法、后动权的方式。比如,在研究决定取消下放审批项目时,同步研究清理修改有关法律法规。涉及修改法律的,提请全国人大常委会审议通过后,再公布取消和下放审批项目的决定;涉及修改行政法规的,经国务院常务会审议通过后公布;若行政法规设定的审批项目是以法律为依据的,还要等到有关法律修改完成后,再修改相关行政法规。

    三要解决法外行权扩权问题,防范权力边减边增、明减暗增。2013年9月19日发布《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》,要求今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可;确需新设的,必须严格遵守行政许可法的规定,严格设定标准,认真履行法定程序,加强合法性、必要性和合理性审查论证,从严控制。

    二、放管结合原则:“管得过多过死”与“管得不够不力”,这两种经常听到、看似矛盾的说法,提醒我们认真思考治理规则和治理能力,而不能简单地拘泥于管多管少。现代治理区别于非现代治理,最重要的,是由社会物质文化条件和社会关系变化所决定的治理规则变了,公权者该干什么、不该干什么的规则变了。从法治角度看,就是法律关系变了,权利义务(职权职责)关系变了。我国现行体制是从长期实行的计划经济体制走过来的,公权者管了许多不该管、管不好的事,加之官僚主义、形式主义、腐败奢靡之风滋生蔓延,抑制了社会活力释放,束缚了社会生产力发展,这就决定了改变治理规则要从放权赋能起步,走向法治也要从放权赋能起步。

    我们熟知的现代法治理论,往往从先定的权利、良好的立法出发,来推导法治的基本要求,设计法治的理想王国,但往往与现实存在差距。只有从实际出发,先解除法定的制度束缚,人们才能够享有实际权利,拥有自主自为、自负其责的实际空间,并逐渐养成对法律的现实依赖、坚定信仰和自觉遵从,“法无禁止皆可为”等法治要求才会具有实际意义。这是事情的一个方面。另一方面,我们的政府是人民的政府,必须积极主动地担当起为人民服务的责任,简政放权不是弱权卸权,放任不管,而是要转变职能,善治善管。公权者在减放一些权力、撤出一些领域的同时,必须坚持依法全面履行职能,做到“法定职责必须为”,才能有效克服权力滥用和越位、错位、缺位,最终跳出“一放就乱、一管就死”的怪圈,“法无授权不可为”等法治要求也才会具有实际意义。

    简政放权改革中提出的“放管结合”,是一条从中国实际出发、解决中国实际问题的重要原则。它要求,政府职能转变既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好。一方面,大幅取消和下放行政审批项目,最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可,缩小投资项目审批、核准、备案的范围,减少对各类机构和活动的认定,原则上取消不符合行政许可法的资质资格许可。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,一律不设行政许可。另一方面,努力健全监管制度,把着力点放到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。政府管理要更多地从事前审批转到事中、事后监管,充分体现标准先定、规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式。对涉及国家安全、公共安全以及人身健康和生命财产安全等领域,仍然要加强全方位监管。对取消和下放审批项目的领域,要有针对性地设计后续监管措施,并强化原审批实施机关的监管职责。可以说,放管结合原则体现了充分发挥市场决定性作用与更好发挥政府作用的结合,体现了激发、释放活力与健全、维护秩序的结合,既是具有中国特色的改革语言,也是培育法治过程中应当秉持的一条重要原则。

    三、法制统一原则:简政放权针对的是繁政苛政,目的是要革弊兴利,便民利民。政之繁苛庸散,在法律上主要表现为规则繁乱、机构繁复、程序繁琐,公权者职能交叉、权责脱钩,争权诿责、“依法打架”,导致立法出现碎片化、部门利益化,执法出现重复化、选择化,最终遭罪的是老百姓。因此,简政放权改革要更加重视对现有法律制度的清理修订、整合提升,从更深的层次上、在改革的动态中充分体现和维护法制的统一。

    首先,处理好“多”与“一”的关系。现代国家治理体系庞大,分工细密,规则繁多,但法律制度,无论中央与地方、部门与部门、地方与地方、内地与特区、党内与党外、成文与习惯、世俗与宗教,都必须在宪法基础上保持基本精神、基本规则的一致,这样才有法治可言。具体到老百姓办事来讲,规则公平是权利公平、机会公平的前提,规则一致又是规则公平的前提。规则一致应当要求各级政府及其工作部门在减放权力的同时,制定明晰的权力清单和相应的权力运行规则,在此基础上,按照精简、统一、效能的原则,优化机构设置和职能配置,尽可能做到一件事情、一样规矩、一个窗口。

    其次,处理好“变”与“守”的关系。改革是现有法律秩序内的“变法”,应当处理好规则的变动与稳定的关系,把改革措施的阶段性、单一性、灵活性与法律体系的整体性、协调性、稳定性有机统一起来。简政放权改革是分领域、分批次、有重点、有步骤推进的,当务之急,是统筹清理修订法律、法规、规章和规范性文件。一年多来,国务院已三次提请全国人大常委会修改相关法律22部、四次修改和废止相关行政法规66部,均采取一揽子方式,同时,一揽子又是分步骤、有取舍的。下一步,在继续做好涉及中央部门审批权力的法律、行政法规清理修订工作的同时,要加强对涉及由地方政府实施的行政审批项目的法律、行政法规的清理修订,加强对有关地方性法规、政府规章和规范性文件的清理修订,该修改的修改,该废止的废止。此外,还要妥善解决改革先行先试的法律问题。

    四、发扬民主原则:作为与百姓日常生活息息相关的改革举措,简政放权应当最广泛地动员和组织广大群众来参与、推进和评判,这也是把改革纳入法治轨道的一个重要途径和保证。现代法治体系由诸多程序构成,其中最重要的是民主程序。民主是法治的前提和基础,法治是民主的体现和保障。离开民主,法治就是无源之水。离开法治,民主就会乱象横生。只有把民主程序走好了、走实了,才能把民主与法治有机结合起来,发挥好民主对法治的支撑作用,发挥好法治对民主的保障作用,建设一个更加开放透明规范高效的现代政府。

    根据民主原则,凡取消和下放审批项目,都要按法定程序,不省步骤、不缺环节,历经研究酝酿、专家评估、沟通协调、集思广益、达成共识的过程,特别是要广泛听取企业和群众的意见,广泛听取直接与企业和群众打交道的各地方基层单位的意见,避免自拉自唱。为方便群众监督和评议,行政机关既要公布行政审批项目清单,也要把审批的依据、流程和条件亮出来。

    法治的鲜明特点,在于规则明晰、预期稳定,权责一致、行为有序。当前,简政放权正在攻坚克难,改变积久成习的治理方式须久久为功。只有更多地注重依靠法治,充分发挥法治的引领和规范作用,才能真正从体制机制上转变职能,释放活力,确保改革举措合法有序,改革成效落地生根,使广大群众真正得到实惠,并在现实生活中树立和增强社会主义法治信念。(摘自《求是》2014年11月4日/夏勇)

    □理论探讨 

     厘清党与法治的五大关系

    全面推进依法治国,开创了中国沿着法治轨道前进的新时代。全面推进依法治国涉及到当代中国经济、政治、文化、社会诸多方面关系的认识和调整,这其中最为重要的就是执政党与法治的关系问题。十八届四中全会对此做出了科学的分析和界定,厘清了执政党和法治的四大关系。

    领导关系:我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,也是全面推进依法治国的题中应有之义。正因为这样,四中全会《决定》指出,“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”。由此可见,党和法治的关系,首先是领导的关系,也就是说在我国,宪法和法律的产生离不开党的领导,必须肯定党对宪法和法律以及法治的领导作用。

    改革30年,是国家立法最多的时期。到2010年底,中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件,形成了中国特色社会主义法律体系。而这一切都是在中国共产党领导之下完成的。党始终肩负着领导法律制定和实行法治的重任。

    一致关系:确立党对法治的领导地位,并不是要把党凌驾于宪法和法律之上、凌驾于法治之上,把法治简单地当成可有可无的工具手段,用则用之、不用则弃之,而是突出了法律和法治的重要性,强调在党和法治之间,两者互相依存、密不可分的一致关系。四中全会《决定》指出,“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进”。

    在上个世纪八、九十年代时,当时的理论界曾经有一种倾向,把党的领导和法治对立起来。他们认为,讲党的领导就不能讲法治,讲了法治就会否定党的领导作用,否定党的路线的作用和政权的作用,否定政治思想工作的作用和共产主义道德教育的作用等。他们还认为,法治这样的概念有片面性,容易导致“法律万能论”,贬低和抹杀了党的领导。这样的看法和认识,当然是错误的、有害的,要加以纠正。党的领导和法治在本质上是具有一致性的。其中的道理就在于,一个国家的宪法和法律乃至其法治精神、法治理念,正如历史唯物主义所理解的那样,实际上是这个国家的执政党、治理者意志和力量的体现。

    包容关系:中国共产党自建党以来,在长期的革命斗争和建设实践中,适应了党的建设和发展的需要,制定了党的纲领性文件《中国共产党章程》以及诸多的条例、办法、规定、纪律等,构成了党员、党的干部和党的组织必须严格遵守的规则。邓小平同志在论述了党内法规和国家法律的内在关系指出,“国家要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障”。这次四中全会的《决定》更明确地阐明,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。中国特色社会主义法治体系包括五大体系,即:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,完善的党内法规体系。党内法规体系已被纳入法治体系之内,成为五大体系之一。这说明,中国共产党的党内法规,是中华人民共和国法律体系的重要组成部分,它与其他的国家法律是相互包容的关系。全面推进依法治国,加强法制建设,也包含着要把党规党法建设好。依法治国、依法执政,“既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。

    十八大以来,中国共产党在领导制定国家法律的同时,也抓紧制定党规党法。如《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》等。这些举措充分体现了,新一届党中央党要管党、从严治党,就是依章管党、依规治党的坚定意志。我们要实现在建党100周年即2021年时,建成内容科学、程序严密、配套完备、运转有效的党内法规制度体系。

    遵守关系:四中全会《决定》指出,“各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。一定要“促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。这就形成了遵守关系。党员和干部要不要守法?到底是权大还是法大?邓小平同志曾明确指出,“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 十八大以来,习近平也多次指出,“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”。他还指出,“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”

    四中全会《决定》提出,“提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。党还要推进基层治理法治化,发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,建立重心下移、力量下沉的遵守、执行法律和法治的工作机制。

    管治关系:四中全会《决定》指出,党内法规 “是管党治党的重要依据”,“党运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。中国共产党各级组织以及党员、干部,都不是生活在真空里,都处在法治的环境中,因此,党也要接受法律的管治,形成管治关系。

    党要接受法治,首先是接受自己制定的党内法规即党章和各种条例、规章制度的管治。其次,四中全会《决定》还提出,“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”,可以说,党既然接受了党内法规的管治,其实也包含了接受国家法律管治的因素。(摘自《人民论坛11月上》2014年11月12日/许耀桐)

    从法律体系到法治体系 

    中国共产党在18届四中全会上,审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。这个《决定》最初的材料准备、文字起草各方面工作我都参与了。一个月前也参与了《决定》初稿的讨论,提出了很多重要的意见和看法。现在拿到公报,对于依法治国的基本表述,确实令人欢欣鼓舞,在很多提法上更加清晰准确,关于依法治国重大理论问题认识上有了质的飞跃和非常全面的提升,就表现在以下几个方面:

    第一,从公报的会议精神来看,公报明确地讲全面推进依法治国有两项总的目标:一是要建设中国特色社会主义法治体系,这个“治”和制度的“制”不太一样;二是建设社会主义法治国家,这是对全面推进依法治国这一治国方略总目标是最新的阐述,而且是非常清晰表述。党的十五大报告,第一次把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国方略整体提出来,在1999年的第三次修改宪法时把它写进宪法。在过去的17年中,我们讨论依法治国这个基本方略时是把依法治国和建设社会主义法治国家紧密结合在一起的。

    这次公报,一方面肯定了依法治国、建设社会主义法治国家的手段和目的之间的关联,依法治国最根本的目标还是要建设法治国家;另一方面,把这个过程方式体现出来了,它首先要建设具有中国特色的社会主义法治体系,我们可以看到在依法治国、中国特色社会主义法治体系与法治国家之间有一个自然的逻辑关联,在手段与目标之间有一个方式和途径的纲领的指引,这是在认识上的一个重大发展。

    第二,全会公报对依法治国提出了两项重大任务,要想实行两个重要目标,一个是方式途径方面的目标,就是建立中国特色社会主义法治体系,另一个是状态方面的目标,就是建设法治国家这个状态。怎么样去来实现这个目标呢?这个目标实际上就是做好两方面:一方面,用什么方式具体去建设具有中国特色社会主义法治体系;第二,建设法治国家要达到什么样的状态。

    根据这两个方面的目标,就确定了六个方面的主要任务,把这六方面任务能够扎扎实实完成了,就能达到我们预期的目标:一,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施,这实际上是从立法角度考虑的;二,深入推进依法行政,加快建设法治政府,这是从执法角度考虑的;三,保证公正司法提高司法公信力,这是从司法角度来考虑,怎么样才能完成建设中国特色社会主义法治国家这个重要任务;四,增强全民法治观念,推进法治社会建设;五,是加强法治队伍建设,搞法治还得靠人,没有一支法治工作队伍去落实,只是一句空话了;六,是加强和改进党对全面推进依法治国的领导,这个指导思想有了重大变化,相对于一个月之前看到《决定》初稿来说,公报体现出来的是,对党与依法治国的关系的认识确实有质的飞跃。初稿是从不同的方面强调党对立法工作的领导,加强党对司法工作的指导,同时党保证执法等等,这是分散式表述。而公报所透露出来的信息是,党的领导是全面的领导,党的领导与依法治国是无缝对接,依法治国所有的领域都要接受党的领导,这就是公报体现出来的关于依法治国最重要的亮点。

    第三,公报的核心内容是过去我们所熟悉的,比如依法治国、建设社会主义法治国家这是耳熟能详了,从1997年党的十五大正式写入党章,1999年写入宪法,这个大家都比较清楚,这里的内涵有多有少,但是基本格局没有变。印象深刻的是,依法治国、建设社会主义法治国家这个概念刚提出来时不是“治”,而是“制”。但这个“制”不能体现现代法治精神,是静态的,不能树立法律权威,体现法律至上的精神,所以后来经过研究,把“制”改成“治”。

    这次公报提出一个重要精神——从法律体系到法治体系。要建立社会主义法治体系,不断向前推进,实现建设法治国家的目标,这是很有特点的。本次公报中关于社会主义法治体系的表述是比较科学的,虽然没有给出一个精确的定义,但是对它做了全面描述,这个体系是什么,核心是什么,与这个体系有关的内容是什么,做了一个系统性的描述,包括三个层次:

    1.抓住了核心,法治是一个过程,包括了静态的法律规范制度,同时也包括了法律的实施监督等等,所以这一次在描述中国特色社会主义法律体系特征时,首先抓住了法治活动的五个要素:要形成完备的法律规范体系,十五大报告中提出来的2010年底基本形成具有中国特色社会主义法律体系,从这个意义上看,法律体系就变成了社会主义法治体系的重要元素;高效的法治实施体系;严密的法治监督体系;有力的法治保障体系,把党内法规体系化要求也看成社会主义法治体系建设的重要事项,这是一个亮点,所以公报从法治活动的几个要素体系化的角度,来描述社会主义法治体系的第一个特点,就是法治的活动过程要体系化。

    2.为了描述社会主义法治体系的中国特色,公报特别提出,社会主义法治体系实践中还需要理论指导,所以公报在讲建设中国特色社会主义法治体系、特别五个要素体系化的时候,有一个前提——在中国共产党领导下坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,也就是说,法治活动过程要素体系化,是根据法治理论建立起来的,所以公报又特别强调了社会主义法治理论本身也要体系化,才能为法治活动过程提供理论依据。公报讲,要通过创新法治人才培养机制,形成完善的社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系,推动中国特色社会主义法治体系进入课堂。这就是公报一个高明的地方,不去定义法治体系,但抓住核心要素,同时又把核心要素体系化的前提——理论体系化要求也提出来了。

    3.关于中国特色社会主义法治体系不仅是一个过程也覆盖了全领域。所以公报强调了从具体的领域构建中国特色社会主义法治体系的重要性。公报虽然没有明确给出中国特色社会主义法治体系的概念,但是从三个角度,全面系统地描述了我们所要求的中国特色社会主义法治体系的基本内涵,作为依法治国的总目标,作为手段方法意义上的目标,从而实现法治国家的状态目标、根本目标。(摘自《中国网》2014年10月24日/莫纪宏)

    □学者论坛

      尊重宪法亟需建立宪法监督机制

    从十八大以来,特别是四中全会以来,法治领域发生了很大的变化,现在应该说是改革开放以来比较突出的一个阶段。我们经常讲法治国家,法治国家什么标准?要从这个上面出发来提出问题,考虑问题。我把这个标准概括成八句话,第一条就是人大民主科学立法,第二条就依宪依法执政,第三是政府依法行政,第四是社会依法自治,五是法院独立公正司法,六是法律监督体系完善,七是法律服务体系健全,最后是法治文化。    

    作为一个学者,我感觉即便按我的想法,一个法治国家的眉目基本画出来了,这是四中全会的贡献,也是第二大里程碑。第一个里程碑是十五大,它通过党内民主,用代表大会的形式把依法治国,建立社会主义法治国家确立为治国的基本方略,并写入宪法,这是第一个里程碑。第二个里程碑,是贯彻十八大总的要求,全面落实治国方略,加快建设法治国家,一个是加快一个是全面落实,这个是本质的东西。

    我理解的宪政,就是习近平讲的人民民主,依法治国,保障人权,宪法至上。四条要求概括起来十六个字,就是宪政,和过去我们党历史上讲宪政是一致的。反腐败也好,包括促发展,保民生,要依靠法治依靠民权,因此现在关键在于宪政搞的好不好,这是我的判断。

    当前,依法治国已经成为一种社会共识,在这种语境下,法治如何才能取得更大的突破?关键的突破涉及到两个问题。第一是宪法监督。依法治国重在依宪治国,四中全会强调了这一点,这个思想是有了,问题是怎么突破,现在难就难在这个地方。比如说,十年前在纪念宪法20周年会上提出,宪法监督机制和程序要认真研究,但没有马上实现。三中全会提了,要进一步健全宪法保障的程序和机制,但就没有认真研究了,不过,四中全会重复了宪法的要求,强调宪法保障的机制和程序,包括宪法解释,全国人大常委会要好好抓起来。

    建立一个宪法委员会,或者宪法监督委员会,宪法都不用改,人大常委会有这个权力。建立一个宪法委员会,赋予它十项职权,接受群众的建议稿,研究方案,包括人大常委会,人大常委会讨论,根据它的意见,同意或者不同意或者修改,由人大常委会拍板。全世界很多地方都有这个,比如美国最高法院,还有宪法法院。一些宪法委员会地位很高,和议会平等,而且都是由退休的总统、总理这些人来负责。所以这是一个突破口,就从宪法的权威开始。

    另一个就是司法独立。因为个别领导以前的错误观念,底下那些人就维持那个观点,就不让提司法独立。实际上司法独立,民主革命在文件里是有的。所以,党应该在政治上、思想上领导,而不是组织领导,人大也不是个案审查,而是总体上监督政府是不是称职。这其中还牵涉到地方保护主义问题。过去,法官办案就是请示,法官请示厅长,厅长请示院长,司法严重行政化。现在中央为防止行政化和地方化采取了一些措施,关键一点,也是国内学者关注的问题,就是法院检察院独立,不然因为这个批条子那个批条子影响审判。

    在推行依法治国的过程中,不可避免会存在不同的行政层级理解也不尽相同的现象,如何防范法治的精神被误读?舆论放开一点,政法工作也宽松一点,这些和言论自由联系在一起;同时,政法工作有些做法和意识形态的一些做法一些提法,要慎重。具体来说,一个是学者要敢于说话,一个是舆论界也要敢于说话。现在要找到推动的力量,对极左的东西要反击。没有其他办法,只能慢慢积累,一步步推进。大力宣传推进,这些改革措施还是对的,方向是对的,就怕说一套,做一套。

    治理现代化,高度概括就四个字,一个民主,一个法治。要监督,要参与,要让讲话,有新闻自由,舆论自由,这个东西,学术界证明了,都是自由的问题,都是民主的问题;至于法治,就是严格按法律办事,不要搞一些歪的东西。社会治理肯定要大做文章,治理是上下的,相对的,相互之间治理,不是管理。但治理要依法,所以社会治理和法治是联系在一起的。

    强化宪法意识,就得搞一些活动,大家都搞起来,才能把气氛搞起来。在宪法日更好地宣传宪法,可以推出一些宣讲,搞一些读书活动等等。宪法宣讲也可以搞这种形式。比如放一个片子,五四宪法制定过程,然后念几段,宣读宪法,然后再举行宣誓仪式,把宪法日弄成学习宪法日。

    总之,我们要用多种形式来推广宪法,宪法日不是单纯说定了这个名称和日期就行了,还得开展各种活动,否则宪法就成空的了,只有名没有实。(摘自《凤凰网》2014年12月4日/李步云)

    □思想评论

    国家治理的法治化

    十八届四中全会公报有一个非常明显特征:即第一个有关法治中国、依法治国的中央决定;第二个是宪法实施得到前所未有的重视。

    中国特色社会主义,首先是中国特色社会主义道路,然后是“理论”,然后是“制度”,这是三个层次,中国特色社会主义法治与中国特色社会主义三个层面的表述和提法是一脉相承的,分别为中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系。从这个角度来看可以解读出另外一个趋势:中国法治的话语体系是逐渐取得了相对独立的地位。

    十八大报告中有这样一个表述,中国特色社会主义制度,在政治制度方面包括中国的人民代表大会根本政治制度以外,还有三个基本政治制度,一个是政治协商制度,一个民族区域自治制度,另一个基层群众自治制度,这个表述之后就是“中国特色社会主义法律体系”,也就意味着中国特色社会主义法律体系独立于中国特色社会主义政治制度这个话语范畴体系。从十八大报告之后这个表述开始逐渐把“法治”作为相对独立的一个体系提出。十八届四中全会公报,体现了从法律体系进步到一个法治体系的表述。

    十八届四中全会公报体现一个精神是法治的精神:以法律来规范政治,以法律规范国家权利,公报原文表述“依法治国”,就是国家治理的法治化,这是以法律规范“国家治理”的精神,实际上是马克思主义经典作家们有关法治的发展。在马克思主义经典作家有关法律的概念里,所谓的法律更多是对事实的一个确认,是对经济基础的一个反映,很少讲到通过法律规范或者引领发挥功能。对过去已经形成的制度进行确认不能实行法治,要对未来发挥一个规范引领作用,这是体现一个法治的精神,即要实现国家治理的法治化。

    十八届四中全会公报里面可以解读出若干新的动向。第一个动向就是立法权和司法权得到了强化,特别强调了依法行政。这是一个比较新的动向,这个新的动向具体体现在要发挥立法的“引领和推动作用”。也就是说在立法权方面,公报提到了发挥立法的引领和推动作用,这实际上是对立法权的一个强化。十八届四中全会公报在三个地方用到了“引领”这一概念,第一个地方是发挥法治的引领和规范作用,第二个地方是发挥立法的引领和推动作用,关于司法,公报是这样表述的,“重要引领作用”,这是有关“引领”的三个地方表述,其中就是说在立法和司法特别强调了“引领”作用,暗含着立法权和司法权是得到一定的强化。比如,在保障司法权方面,提出要建立巡回法院制度,要建立制度,对法官独立行使审判权进行一个制度保障。

    第二个动向是宪法实施得到前所未有的重视,从宪法制定以来,很多领导人的论述里面都谈到了实施,都提到加强宪法实施,特别是要加强宪法实施的监督。从江泽民、胡锦涛、习近平等领导人的重要讲话里都提到宪法实施、宪法监督,这一次四中全会公报提到要建立宪法解释程序机制。以前,不管是领导讲话还是重要的文献里面都没有提到宪法解释程序制度。实际上这个概念在宪法修改过程中有过多次提出,每一次宪法修改过程理论界学术界都会提到宪法解释。出现在中共中央文件里面是在90年代的一次宪法修改,当时一些学者提出要对宪法某一些内容进行修改,中共中央正式文件里面提到有一些内容可以通过宪法解释的方式来使宪法内容符合时代发展,这是宪法解释在主流政治观念里面的定位,主要是为了回应对于社会变化所导致需要对宪法含义进行一个重新解释的一个需求,因为宪法的含义实际上是不断发生变化的,宪法含义需要做出一个重新准确界定。比如,近日发生的一个案件,有一个公民发现了一个价值连城的乌木,当地政府认为乌木归国家所有。这就涉及到宪法第9条规定的国家所有权的解释,宪法第9条规定自然资源归国家所有,但是这个乌木是不是属于宪法第9条规定的自然资源,这个就需要对宪法第9条做出解释,如果建立这样一个宪法解释机制,就可以很好解决法律实践中发生这样的问题,这也是法制建设中非常迫切的制度。十八届四中全会内容非常好,但是关键在落实,怎么实施这个才是落实依法治国,建设法治中国一个最重要的环节。(摘自《中国网 》2014年10月24日/翟国强)

    依宪治国 开创新的政治文明

    在中国创新需要注入新观念、新动力,形成发展新机制的今天,中共十八届四中全会上习近平总书记对于“依法治国”作了全面阐述,历史性地提出了全新的执政理念“依宪治国”。    

    一部中国史是一部人治史,这是中国传统文化一大特点,乃至人治思维深深植根于国人的文化基因之中。在古代社会这种治理方式曾使中华民族几度辉煌,却始终走不出治乱循环的历史周期。进入近现代社会以来这一特点成了文化短板,导致中华民族迟迟不能进入民主与法制轨道。在现代化进程中几度跌扑举步维艰,直到改革开放之初人治仍在法治之前,不得现代治理之要义。改革开放、拨乱反正。摆脱历次政治运动带给中国社会之乱,把整个中国推上了正路、新路,释放出巨大的潜能,从此开始持续三十多年的经济高速发展,直到经济总量跃居世界第二。

    我们成绩显著却也代价沉重,改革开放之初我们曾信誓旦旦凭借社会制度的优越性,中国既不会出现两极分化的情况,也不会走先污染后治理的路子,如今三十多年过去了,我们的制度一如既往,而贫困差距、环境污染情况怎么样呢?事实俱在,无须多言。看来理论上更为先进的社会制度不能先天避免某些重大的社会问题,正是由于我们迟迟没有走上依宪治国、依法治国的轨道,权大于法、情大于法的封建顽疾仍在改革开放过程中,才给经济高速发展的中国新添了这么多乱。

    这个意义上,中共十八届四中全会提出的“依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政”,释放出十分强烈的拨乱反正信号,他将直接影响着已经写进决议的“依宪治国”能否真正写进现实,写进人心,写进历史。

     第一,拨乱反正,克服宪法虚无主义倾向,树立宪法的绝对权威。宪法是国家根本大法,是治国总章程,依宪治国是依法治国的核心,由于历史原因中国宪法颁布以来,实施现状并不理想,社会成员对宪法普遍欠缺敬畏和尊重之心,一些领导干部公然违宪,公权滥用,知法犯法,尤其是决策失误等现象大量存在不得依法追究。公民的基本权益受到侵犯时宪法未能有效发挥救助功能。就连国家主席刘少奇也不例外。更有甚者每逢矛盾激化、群体事件,一些官员就把原因归结到宪法文本,声言“给刁民太多的权利”,法制之威首先是约束公权力约束政府管束官员,正如习总书记强调的“把权利关进笼子里”,第二是保障公民的权利,第三是治理社会。依宪治国必须从执政党政府和官员做起,培养宪法精神,确立法制精神,过往普遍存在于官员中法治即治民的观念必须尽快清除,同时要全面清楚违宪和违法的制度,检讨众目睽睽的违法治国违法行政的弊端,严肃追究法律责任。

    第二,摈弃权大于法的封建理念,营造独立司法、公正司法的执法环境。马克思指出,法官除了法律就没有别的上司,独立制法官既不属于我也不属于政府。这句话说明独立制司法并非资本主义特有的司法理念,而是不同社会制度国家法制的基本准则,是司法公正的前提和保障,这是政治和法治的基本常识。党的领导必须贯彻到全面推进依法治国的全过程,应该说更多体现为政治组织领导而不干预个案,这点既有深刻教训也是基本则,加强党对司法领导最重要的一条是切实把司法改革作为依宪治国的先决区域,落实以审判为中心的诉讼制度,保证检察院独立性使检查权,法院独立行使审判权。四中全会提出建立领导干部关于干预司法活动插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,将有效杜绝公权力徇私枉法,杜绝掌握公权之人无法无天随心所欲的恶习,树立依法用权的现代意识,才能彰显中国特色的法制的优越性。

    第三,割除阶级的革命思维和唯GDP的经济思维,用法治凝聚改革共识。习近平总书记对于建设平安社区指示说,要坚持运用法制思维和法治方式解决矛盾和问题。要坚持法治思维必须扭转两种典型的非法治思维,一是革命斗争思维,有些官员遇到矛盾分歧不是以法治思维寻求解决,而是惯用专制体制下形成的阶级斗争思维来应对。导致频繁出现违宪、违法的强拆、圈地无故任意抓人等暴力的维稳的手段,使人民内部的矛盾激烈化促发混乱撕裂社会,另一种是近三十年来愈演愈烈的唯GDP的经济思维,认为我国所有的矛盾问题尤其是贫富差距的问题做大蛋糕就能够迎刃而解,实施证明蛋糕越做越大,GDP已经上升到世界第二位,贫富差距却越来越大。中国社会是多元社会,不同阶层、不同文化背景和不同宗教信仰的人都有争取自己权利的自由,但不能侵犯他人的权利,和谐共处需要公共规则,求解公约束的最大规则是代表公平的法国。

    第四,重塑律师职业尊严,纠正冤假错案以正法律尊严律师是法治结果中的重要组成部分,因为律师的正当辩护冤假错案少有发生,律师职业是崇高和令人尊重的,但是中国现实中对律师制度的理解存在偏差甚至扭曲。如公检法系统排斥打压律师,甚至把依照法律程序为犯罪嫌疑人辩护律师等同犯罪嫌疑人,视为异己甚至赶出法庭。就个人而言,律师自尊、行业自律、尊严执法是首要的。律师堂堂正正在社会上立足才是法治国家的标志,摒弃人治以法为尊,法律自然有力量、有尊严,律师尊严也就顺理成章。

    依法治国的实践推进将开启中国发展的新纪元,这一前景是振奋人心的,面对数千年人治传统的巨大历史惯性,彻底扭转将是艰苦卓绝的过程,不可能毕其功于一义,我们具备足够的清醒认识和执著,具备足够的责任感和历史担当,实现执政党制定的目标到2020年依宪治国,切实赢得国人口碑。到2049年,我们能够向世界提供比较成熟的新型政治文明建设经验。(来源:《共识网》2014年11月10/张梅颖)

    □社会观察

    争取国家与公民的双赢

    “法治”与“依法治国”传递不同理念:海外学者在研究中国法律时经常面临一个难题:如何翻译中文里的“法治”一词?“法治”这一概念被译作“rule of law”,而“依法治国”一词则被译成是“rule the country according to law”。然而,这样的翻译未必能准确地传达这些词汇在中文语境里的含义。在英语中,“rule of law”和“rule by law”这两个概念之间是存在严格的区分的。前者描述的是一套所有的组织和个人都必须服从的规则体系,这些规则可以是政治性的,也可以是法律性的。换言之,在这样的体制下,法律本身实施着统治。在后者中,统治者(一个政党或个人)利用法律来治理社会,即统治者通过法律来实施其统治。“Rule by law”一词传递着这样一个理念:统治者将法律作为统治的工具。

    改革进程必须坚持党的领导:中共十八届四中全会上通过的关于推进依法治国的决定,包含了对中国法律体系的重要改革。然而显而易见的是,该文件没有改变中国共产党在构建和改革中国法律体系过程中所扮演的角色,改革进程必须在党的领导之下推动,接受各项党内法规的指导。以近期的反腐大案为例,尽管中央高层提出了反腐法治化的目标,但对于重要案件的介入调查,依然是由党的纪检部门牵头,根据党内法规对官员进行拘“双规”和调查,只有在纪检部门将案件移送司法之后才启动相关的刑事程序。未来的反腐案件中,如何协调党内法规和国家法律的关系,处理好纪检部门和检察院之间的分工,也都必须由执政党来决定。正因如此,《决定》强调了要“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。遗憾的是,由于无法正确地区别中共提出的“依法治国”和西方观念中的“法治”,海外的许多观察家都对改革过程中党的角色和立场存在着困惑与误解。

    中国法律体系改革的三大关键部分:中国对法律体系的改革包括三个关键的部分:如何立法,如何确保法律的贯彻与实施,以及如何调解法律纠纷。为了更好地对这三部分的改革进行分析,以劳动和就业方面的法律为例。2007年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国劳动合同法》,该法加大了对中国庞大的劳动者群体的保护,扩充了劳动者在工作场所的权利。在立法过程中,社会各方的表现都极为活跃,也引发了巨大的争议。在劳动合同法草案公布之后,人大常委会收到的公共意见数量创下了纪录,许多学者和热心公众都参与了对草案的讨论。四中全会的《决定》中对征询公众意见的强调,理应被视作是立法过程中公众参与这一环节的进一步改善。这样的参与活动对提升普通公民的法律知识和法律意识都起到了重要作用,同时也能让公众更好地保护自己的合法权益。当然,一部在订立过程中充满争议和讨论的法律,也会在贯彻和实施的环节经受考验。根据经济合作与发展组织(OECD)公布的就业安全指数,《劳动合同法》的通过使得中国在就业权益保护方面位于世界的最前列。就工作场所的安全和保护而言,中国的排名甚至远远超过了许多欧洲国家。现实中,《劳动合同法》的确带来了工作环境的重要改善。但是许多证据表明,地方政府为了促进经济增长和招商引资,在贯彻《劳动合同法》的过程中存在严重的有法不依、执法不严的情况。法律文本和法律执行状况之间的鸿沟,侵蚀着公众对于法律的信心。

    四中全会的改革举措能否改善法律的贯彻与执行,现在下论断还为时过早。在劳动就业、环境和食品安全标准等诸多领域,法律的实施都依赖于了解情况、积极参与的公民和负责任的官员之间的互动。尽管公民可以用“拉警报”的方式将违法行为举报给政府,执法和惩办违法者则需要政府为公民追求正义的行为助一臂之力。以美国为例,如果劳动者在工作场合受到了歧视,作为联邦政府机构的“平等就业机会委员会”就可以代表该劳动者起诉就业单位。在政府不采取行动的情况下,许多工作场所的问题都难以得到解决。四中全会《决定》中“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的提法是一个积极的信号,预示着改革举措。迄今为止,贯彻法律的任务被太多地压在了公民个人的肩上,而这些公民是属于弱势群体,他们没有足够的能力来改变体制性的问题。

    最后,国家还面临着需要着手解决因法律而引起的各种纠纷的任务。虽然许多纠纷的实质是两个民间实体之间的冲突,保证司法的公正、平等和专业性也符合政府的长远利益。除了增强政府的合法性外,一个公正和高效的司法体系对于处理今天中国广泛存在的社会问题也是至关重要的。举例而言,由于部分地方官员和企业之间的合谋而导致环境、劳动就业和安全方面的问题无法得到有效贯彻,这必将损害自然环境,危害在不安全环境下工作的劳动者,甚至伤害到那些使用不符合标准产品的消费者。

    四中全会关于最高人民法院设立巡回法庭的举措,将增加司法机关相对于地方政府的独立性,这对于改变地方政府干预司法的错误做法是大有必要的。然而,一个运作良好的司法体系还必须依赖许多其他的主体,如能够代表当事人的法律专业人士,以及能够起到利益整合作用的社会团体,这种整合作用对于弱势群体尤为重要。尽管自《劳动合同法》通过以来,劳动争议的数量迅速增长,但许多想通过法律来维护自身权益的工人都对这种努力感到失望,认为维权的过程耗时太长,耗资过大,也缺乏公平。工人难以获得高质量的法律代表,而雇员个体与拥有更多经验和资源的公司相比常常处在劣势地位。要让工人更接近司法体系,改进司法公平,改革依然任重道远。

    公民法治意识亟需转变:回到法治的问题上,全会《决定》明确提出要改善法律体系的责任归于执政党。但是,法律体系的实质改善需要公民意识的改变,需要为官员树立新的激励机制,也需要强化公民和律师的角色。法律当然可以是执政党更有效地治理国家的工具,但它也应该是公民在一个复杂和日新月异的社会中伸张自身权益的“武器”。(摘自《人民论坛》2014年11月7/ Mary E.Gallagher)

    资料速递

    党的十八届四中全会内容要点

    一个总目标:建设中国特色社会主义法治体系,建设社会法治国家

     五个坚持:坚持中国共产党的领导;坚持人民主体地位;坚持法律面前人人平等;坚持依法治国和以德治国相结合;坚持从中国实际出发。

    五个体系:完备的法律规范体系;高效的法治实施体系;严密的法治监督体系;有力的法治保障体系;完善的党内法规体系。

    两个坚持一个实现:坚持依法治国,依法执政,依法行政,共同推进。坚持法治国家,法治政府,法治社会,一体建设。实现科学立法,严格执法,公正司法,全面守法。

     六个重大任务:①完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施。②深入推进依法行政,加快建设法治政府。③保证工作司法,提高司法公信力。④增强全民法治观念,推进法治社会建设。⑤加强法治工作队伍建设。⑥加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

     八个看点:1.关于立法—拓宽公民有序参与立法途径。①.使每一项立法都符合宪法精神,反映人民意志,得到人民拥护。②深入推进科学立法、民主立法,完善立法项目征集和论证制度,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方法,拓宽公民有序参与立法途径。2.关于宪法—依宪治国,依宪执政。①坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。②健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。 3.关于法律实施—建立重大决策终身责任追究制度健全依法决策机制,把公众参与、专家论证风险评估、合法性审查、机体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。4.关于监督—公开为常态、不公开为例外。①强化对行政权力的制约和监督,完善纠错问责机制。②全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。 5.关于司法—最高人民法院设立巡回法庭。①完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。②优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的制度改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。③推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。 6.关于法治信仰—形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。①法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。②推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。 7.关于司法队伍—律师、法学专家中招录法官、检察官。①完善法律职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。②健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制,完善职业保障体系。8.关于党的领导—法治建设成效纳入政绩考核。①各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言带法、以权压法、徇私枉法。②把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。



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